对村民自治众说纷纭

    对村民自治的绩效及其历史作用，国内外、理论界、实际工作者众说纷纭，莫衷一是，似乎始终没有达成一致。

    就国内而言，围绕村民自治曾发生过两次比较大的争论：一次是1989年以后，村委会组织法（试行）颁布实施了一年多，很多人对村民自治提出了疑问，认为村民自治是资产阶级自由化的产物，中国农民的文化素质很低，不具备实行民主自治的条件，村民自治不适合中国国情，搞早了。一次是1998年村委会组织法正式颁布实施以后，很多人对村民自治全面推行感到了莫大的压力，尤其是一些县乡干部。一些人给村民自治扣了四顶“帽子”：说村民自治一是削弱了党在农村的执政地位，架空了党在农村的领导，二是瓦解了农村集体经济，三是影响了农村社会稳定，四是助长了农村宗族、家族、宗派势力的滋生蔓延，是把世界上最先进的民主在中国最落后的人群中实施。

    尽管如此，很多人还是看到了村民自治对农村的深刻影响和推进民主建设的历史作用，给予了客观评价，认为村民自治是中国民主政治建设的“突破口”、“演兵场”，是中国民主的“前奏”。而且这种观点始终是一种主流观点，在我国思想认识领域始终占据主导地位。也正因为如此，面对各种各样的争论和责难，党和政府从来没有因为争论而放弃努力，从来没有因为责难而动摇推进村民自治的信心和决心，始终坚定不移地把推进基层民主作为加快我国民主政治建设的基础性工作。

    但我们也不得不承认，因为我国民主建设的客观现实，人们赋予了村民自治太多的使命，期望村民自治解决农村所有的问题，期望产生“蝴蝶”效应，破解我国政治体制中存在的一些难题。现在看来，这种想法是简单化了，我们既不能把村民自治当成包治百病的灵丹妙药，也不能让村民自治这匹“小马”拉起民主政治建设这架“大车”飞速前进。

    三道难以逾越的“坎”

    勿庸置疑，村民自治制度经过二十多年的实践，已经在广大农村普遍建立起来，并且在不断地得到改进和完善，村民的民主意识不断提高，管理村务水平也在不断进步。但毕竟村民自治推行的时间不长，仍然存在一些这样或那样的问题，尤其是一些深层次的问题逐步显现出来，其中“两委”关系、乡村关系、村干部与村民之间的关系始终是影响和制约着村民自治的三个重要因素。

    “辛辛苦苦选了个二把手。”这是一些地方农民群众对“两委”关系现状发出的一种无奈和抱怨。《村委会组织法》试行法中没有关于村党组织的规定，1998年新修订的《村委会组织法》虽然明确规定村党组织是“领导核心”，但村党组织如何发挥领导核心作用，与村委会是一种什么关系，村书记与村主任如何开展工作，都没有可操作性的规定。实际工作中便出现了“两委”关系不协调、村书记和村主任“顶牛”的现象。有的村党组织负责人把这种“领导核心”简单地理解为“党支部说了算”，书记是村里的“一把手”，大小事情都要由书记说了算。也有的村委会主任依仗自己是村民投票选出来的，便依据法律法规赋予的职权，为所欲为，不把村党支部放在眼里，讨论决定事情根本不让党支部知道。

    “种好了别人的田，荒了自己的地。”这是目前村民自治工作中一些地方乡村关系状况的一种真实写照。我国宪法和法律都明确规定村委会是基层群众性自治组织，它要对村民群众负责，其主要任务是把涉及村民利益的一些自治事务办好。但传统习惯，加上乡镇政府所处的强势地位，使得村委会不得不把大部分精力放在协助乡镇政府开展工作上，而往往把村民自治的事情放在一边。因为在一些地方，如果民选的村干部对乡镇布置的事情提出质疑，乡镇干部就会给村干部“小鞋”穿，要么把不顺眼的村干部晾在一边，要么分工时不给分配实质性工作，要么开会时故意不通知他们参加。这些被边缘化的村干部多数都会抗争一番，与乡镇据理力争，但大多数抗争最后都不了了之，村干部要么接受现实，要么辞职不干。

    “村民自治是假民主真麻烦。”这是一些地方干部和群众对村民自治现状的一种描述。在这些地方，选举时轰轰烈烈，选完后便万事大吉，一些地方虽然也建立了村务公开栏，但公开的内容往往“云山雾罩”，谁也看不明白，村干部还是沿用过去的老办法，一年两年也不开一次村民大会或村民代表会议，大小事情还是干部说了算，村民自治往往变成了“村干部自治”，群众形象地称之为“半拉子”民主。

    村民自治的未来走向

    实践表明，全面推进村民自治，解决一些深层次问题，需要大智慧，特别需要体制创新和整个国家政治体制改革的支持。在我国民主建设过程中，村民自治仍然需要扮演“试验田”和“先行者”的角色。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，把“管理民主”作为社会主义新农村建设的重要内容和基本要求，这将为破解村民自治的难题提供良好的机遇和社会环境。

    农村权力结构将逐步由二元权力结构走向一元权力结构。按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，村党组织将作为重要因素纳入村民自治制度设计之中。首先村党组织成员将依法参与村委会选举竞争，按照中办发【2002】14号文件的要求，通过选举竞争赢得村民的信任和支持，实行村书记和村主任“一肩挑”，“两委”成员交叉兼职，重塑基层党组织的权威，巩固党在农村的执政基础。其次，村党组织将更多地以村民自治组织的名义从事农村社会管理事务，按照中办发【2004】17号文件的要求，遵照民主决策、民主管理、民主监督的程序，与村民群众一道参与自治活动，在参与中实现党的领导，把党组织的意图变为群众的自觉行动。从制度上解决一些地方存在的党的领导和村民自治“两张皮”的现象，解决一些地方把党支部及其成员游离于村民自治之外或凌驾于村民自治之上的现象。

    村民自治将进一步走向法制化、程序化、规范化。《村委会组织法》将根据农村形势发展的需要和村民自治的实践作进一步的修改，实践中创造的一些有益经验将被吸纳到法律草案中，尤其是中办发【2002】14号和中办发【2004】17号文件规定的一些内容将提升为法律条文。各地关于村民自治的一些配套法规也将重新修订，除了制定《村委会组织法》实施办法和村委会选举办法外，将陆续就村民自治中的一些重要领域进行立法，如村务公开、村民会议和村民代表会议、乡镇人民政府与村委会的关系等。在立法和实际工作中，有关民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的程序将进一步得到重视和强化，农民群众的民主权利将得到较好的维护和落实。

    乡村干部行使权力都将接受群众的民主监督。无论是村党支部成员，还是村委会成员，都必须接受村民的监督，这将成为一个普遍的准则，只对上负责不对下负责的现象将逐步成为历史。党的十六大提出了党内民主是党的生命、用党内民主带动人民民主的要求。在这种背景下，解决“两委”关系、乡村关系将会有一个更为宽松的环境。“两推一选”将成为农村基层党组织建设的一种必然选择。乡镇政务公开将普遍推行，由选民直接选举乡镇负责人的试点将进一步扩大。乡村干部将更加注重“民意”，行使权力将更多地注意对村民群众负责，把自己的行为置于群众的监督之下，“两委”关系、乡村关系、干部与村民之间的关系也将在此基础上找到新的平衡点和结合点。