孙喆

　　受市委常委会委托，现在，我就《中共双鸭山市委关于制定双鸭山市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的起草情况向全会作以说明。

　　一、建议稿起草过程

　　“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。学习贯彻好习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实好党的十八届五中全会精神，制定和实施好我市“十三五”规划建议，对厚植发展优势，加快转型发展，事关长远，意义重大。

　　市委常委会按照国家和省关于“十三五”规划编制工作方案的要求，今年5月，常委会就对规划编制提出要求，并启动了规划建议起草的前期工作，开展了大量深入的调查研究和专家咨询工作。省委十一届六次全会闭幕后，成立了由我任组长，玉刚、秋实、振伟、明春同志任副组长，市委政研室、市发改委、市委办公室、市委组织部、宝清县、尖山区、宝山区等有关部门负责同志参加的文件起草组，在市委常委会领导下承担建议稿起草工作。建议稿经全会审议通过之后，市政府将根据建议稿要求编写“十三五”规划纲要(草案)，提请市人代会审议批准后实施。

　　应该说，建议稿的形成过程，是科学决策、民主决策的过程；是总结过去、谋划未来的过程；是统一思想、凝聚共识的过程。市委先后召开常委会、中心组学习会，深刻领会中央十八届五中全会、省委十一届六次全会和中央、省委《建议》精神，研究讨论事关我市长远发展的重大问题；市几大班子及有关部门就事关我市发展的重点问题开展了深入调研，形成了一批研究成果，为起草工作提供了依据。建议稿形成后，专门听取了市人大代表、政协委员、各民主党派、工商联、无党派人士和离退休老干部的意见，书面征求了所有市级领导、各县区、市直及部分在双中省直单位、重点企业的意见。对大家提出的意见和建议，起草组认真研究吸收，反复修改完善，并经市委常委会审议，形成了提交本次全会审议的建议稿。有些具体意见交予规划纲要起草组研究吸收。

　　从反馈情况看，各方面对建议稿给予了充分肯定。普遍认为建议稿以“五大发展理念”为引领，以城市转型发展为主线，坚持问题导向，着眼制约发展短板，回应人民群众诉求和期盼，提出了打造“四大产业区”、完善城市功能、保护生态环境等一系列新举措，符合我市实际，具有很强的前瞻性、指导性和可操作性。

　　在征求意见过程中，各方面本着对党的事业高度负责的精神，深刻总结反思“十二五”期间教训，结合“十三五”发展要求，提出了许多好的意见和建议，主要有以下几个方面。一是建议合理确定我市“十三五”时期经济增长目标，既要保证全市的发展速度，又要更加突出人民群众普遍关心的民生领域指标。二是建议依托口岸优势，积极主动融入“一带一路”和“龙江丝路带”建设，实施开放带动战略，构建全方位、多层次开放格局。三是建议依托生态优势，大力发展质量效益型农业、生态旅游、休闲养老等产业，培育新的经济增长点。四是建议加大项目、资金、政策等倾斜力度，大力推进精准扶贫、精准脱贫。五是建议继续打好生态牌，大力发展生态经济，做好做足绿色发展文章。六是建议在加快城市转型发展上提出更多切实有效的措施，确保“人才兴市”战略落到实处。

　　二、建议稿的主要考虑和基本框架

　　建议稿的起草，充分考虑了“十三五”时期我市经济社会发展的现实基础、有利条件、风险挑战和发展潜力。起草过程中，突出把握了以下几点：

　　第一，坚持中央、省委精神与市情实际相结合，做到融会贯通、把准方向。中央规划建议提出的“五大发展理念”，集中体现了“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点，为我国未来五年发展明确了大方向、确立了大框架，省委要求不仅要着眼经济增长速度，更要破除旧理念的羁绊，解决深层次矛盾，坚持从实施“五大规划”入手，找准切入点、抓住关键点，统筹龙江发展大局，开辟发展新境界。我们把中央和省委的要求作为起草建议稿的重要遵循，无论是总体框架，还是具体内容；无论是目标设定，还是战略定位；无论是重点任务，还是方法举措，都贯穿了“五大发展理念”和“五大规划”，做到贯彻上级精神不折不扣，结合实际务实创新，全面推进我市发展质量和效益同步提升，为“十三五”时期经济社会发展掌舵、领航。

　　第二，坚持目标导向与问题导向相统一，做到目标明确、任务具体。建议稿紧紧围绕全面建成小康社会奋斗目标，深化对市情的认识，紧盯我市经济社会发展存在的突出问题，提出了综合实力迈上新台阶、结构调整实现新突破、城乡面貌呈现新变化、人民生活达到新水平、生态环境得到新提升、社会和谐开创新局面等“六新”目标和要求，形成了相互联系、互为支撑的目标体系。

　　第三，坚持发挥优势与补齐短板相协调，做到重点突出、举措有力。按照中央振兴东北老工业基地的战略部署，要着力完善体制机制、着力推进结构调整、着力鼓励创新创业、着力保障和改善民生，建议稿从市情实际出发，在重点方向和举措上做到了扬长补短，统筹兼顾。在放大优势方面，围绕以增量调结构、以创新促升级，巩固存量，提出了全力打造现代煤电化钢产业示范区、绿色有机食品产业聚集区、黑土湿地旅游核心区和对外贸易服务区“四大产业区”发展战略；在补齐短板方面，坚持问题导向，聚焦薄弱环节，下大力气补齐基础设施、脱贫脱困、公共服务等方面的短板，努力增进民生福祉，促进经济社会协调发展。

　　第四，坚持战略思路与具体措施相衔接，做到科学合理，路径清晰。考虑到建议通过后，还要根据建议制定规划纲要。所以，建议稿重点是明确我市“十三五”时期发展大的方向和举措，一些具体的工作部署由纲要去落实。同时，又考虑到国家、省政策和市场的变化，为抢抓机遇时效性，因此，建议稿既强调规划的宏观性、战略性、指导性，又突出思路的操作性、任务的执行性、考核的约束性。既聚焦全面建成小康社会总目标，厘清工作任务和时间节点，又聚焦突出问题和明显短板，明确破解难题、补齐短板的途径和办法。

　　建议稿总体框架分为三大板块、八个部分。

　　第一板块为总论，包括导语和第一、第二部分。第一部分全面分析我市“十三五”时期面临的形势，简要回顾了“十二五”时期我市经济社会发展情况，深入分析了“十三五”时期发展面临的机遇挑战。第二部分明确了“十三五”时期全市经济社会发展指导思想、发展原则和主要目标。

　　第二板块为分论，包括第三至第七部分。提出贯彻五大理念的重大举措，明确“十三五”时期我市经济社会发展的主要任务。第三部分坚持创新发展，促进城市和产业转型，主要就以“四大产业区”战略为引领构建新型产业体系、强化科技创新、创新体制机制、完善基础设施建设等四个方面进行部署。第四部分坚持协调发展，促进整体进步，主要就加快县(区)域经济发展、强化双矿转型发展、促进地方与农垦森工融合发展、推进城乡一体发展、推动物质文明和精神文明协调发展五个方面进行部署。第五部分坚持绿色发展，打造山水宜居宜业城市，主要就推进主体功能区建设、加快发展绿色生态产业、构筑生态安全屏障、强化环境污染治理、执行最严格水资源考核制度、促进节能增效六个方面进行部署。第六部分坚持开放发展，积极融入“龙江丝路带”建设，主要就加快中俄进出口基地建设、构建进出口贸易平台、拓展对外开放合作空间三个方面进行部署。第七部分推进共享发展，增进社会和谐，主要就打赢脱贫攻坚战、推进教育优质公平、坚持创业带动就业、完善社会保障体系、推进保障性住房建设、建设“健康双鸭山”、促进人口均衡化七个方面进行部署。

　　第三板块包括第八部分和结束语。强调加强和改善党的领导，为实现规划目标提供坚强保障，主要就完善党领导经济社会发展工作体制机制、汇聚全社会干事创业的智慧和力量、全面实施“人才兴市”战略、加强领导班子和干部队伍建设、加强基层组织建设、优化经济发展环境、加强法治双鸭山建设、加强和创新社会治理、确保任务落到实处九个方面进行部署。

　　三、需要重点说明的几个问题

　　建议稿对我市“十三五”发展作了全面部署，提出了一系列新的发展要求和重大举措。这里，就其中几个重点问题作简要说明。

　　(一)关于“十二五”规划和“十三五”规划的关系。“十三五”发展形势依然错综复杂，对此必须要有清醒认识。回顾多年来走过的历程，不同阶段总会有不同阶段的矛盾和问题，遇到各种各样的风险和挑战，我们正是攻克了一个个“难”、闯过了一个个“险”，才取得今天这样的发展成就。“十二五”时期，不论是国内外环境，还是我市自身发展，都发生了前所未有的深刻变化，形势的复杂性、任务的艰巨性都是罕见的。总体上看，“十三五”较“十二五”时期在发展要求、发展方式、发展模式、发展载体上都有了新变化。市委常委会高度重视发展战略的制订和实施，充分肯定不同发展阶段提出的符合市情实际的重大战略，一致认为应根据形势和环境的变化不断完善充实发展战略，使之适应新情况、指导新实践、实现新发展。作为资源型城市，我们过去是强调量的扩张，特别是农业、煤炭、钢铁，“十二五”期间规划的是以规模效益为主，是符合当时宏观经济政策导向和市场旺盛需求，与“十三五”时期突出质的提升并不矛盾。但“十二五”后期深刻变革带来的变化，使得“十三五”时期，面对的国际国内形势已经截然不同，且是质的不同。世界经济在深度调整中曲折复苏，我国经济处于“三期叠加”阶段，经济发展进入新常态，我省处于“三大矛盾”凸显期，我市不可避免受到大环境影响。产业面临国家宏观政策调整，我们已经没有绝对市场旺盛、排他性资源优势，面临的是市场的机会选择、政策机遇选择和区域城市间激烈竞争，这些要求我们在产业发展上必须突出质量和效益双提升。在深入分析我市区位、资源、生态、口岸、产业等基础条件和独特比较优势的基础上，市委常委会提出了以打造“四大产业区”战略为总牵动，加快推进传统产业转型升级和新的产业、新兴产业发展壮大，持续优化产业结构，延伸产业链，壮大产业群，实现产业多元发展、经济多轮驱动、分散突围脱困，重塑机遇竞争、区域竞争、市场竞争新优势，形成区域主导地位。

　　(二)关于实现“两个翻番”问题。“十三五”期间，我们必须打好全面建成小康社会决胜仗，完成党和人民交给我们的硬任务。中央对全国实现“两个翻番”目标有一个分析判断，就是2016-2020年经济年均增长底线是6.5%以上。同时指出，这个目标是对全国的要求，各地不可能整齐划一，有些高一点，有些低一点才符合实际。我省提出，“十三五”时期在努力提高发展质量和效益基础上，要保持国民经济中高速增长，到2020年地区生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，确定了我省地区生产总值年均增长6%以上的增长速度底线。建议稿根据省委对资源型城市要保持不低于6%的年均增速的要求，以及我市目前发展水平，拟定的我市地区生产总值年均增长6%以上，城乡居民人均收入比2010年翻一番。未来五年，经济形势仍然严峻复杂，结构调整阵痛仍将持续，经济下行压力短时间内难有明显缓解，完成目标，难度不小。必须坚定信心，自我加压，加快发展。建议稿强调坚持发展第一要务，坚持稳中求进，坚持转变发展方式，主动适应和引领经济发展新常态，巩固提升传统产业，发展新的产业和新兴产业，着力培育发展新动能，确保我们实现真正的全面小康。

　　(三)关于打造“四大产业区”战略。对“十三五”时期产业发展，按照中央提出的“五大发展理念”和省委总体部署，我们充分考虑政策支持走向和市场需求变化，进一步深化市情认识，积极应对和化解“三大矛盾”。总的想法是，巩固提升传统产业，发展新的产业和新兴产业，实现多元产业发展，在分散突围中解困，全面完成小康社会建设目标。经过反复调研、思考、提炼，最后形成打造“四大产业区”的战略构想。

　　打造现代煤电化钢产业示范区，煤、电、钢是我市传统产业，仍是税收、就业主体。建设这一示范区，主要是按照创新发展的要求和目前市场的变化，以及省委《规划》对煤城转型的部署，结合我市实际确定的。我省支持煤炭接续资源较多的城市加快大型煤矿建设，实施煤炭转化重大项目，建设煤化工基地，推动利用焦化等煤化工产业存量延伸产业链，开发精细化工产品，我市各项基础条件符合省委要求，因此，我们以申报国家煤化工产业基地为契机，建设全国技术领先的现代煤化工产业基地切实可行。这既是在全省四个煤城主导产业中居于领先地位的关键，至少要争当龙江排头兵，也是这些产业可持续发展的关键所在。

　　打造绿色有机食品产业聚集区，主要是基于我市农业虽然是规模效益型农业，但产业链、价值链短，农业的整体优势没有发挥出来。而这种优势全省大部分地市都具备，尽管市场空间存在，但全省各地市、各区域均面临市场选择机会，同质化竞争将会越来越大，甚至是残酷的。如果我们不主动作为，抢占市场先机，形成产业聚集，在区域竞争中成为聚集地，我们这种优势资源将被其他区域原字号，最终将在这一轮健康时尚消费中落败，失去机会。因此，我们要按照市场需求，把农业当成产业来抓，以市场为导向，以政策为机遇，调结构从传统主粮向农林牧经饲渔拓展，以健康、安全为标准，由种的好向卖的好转变，更要由种的好向加工好转变，延长产业链，特别是实现一、二、三产业融合。黑龙江生态农业产品全国市场认可，因此，我们应该有勇气、有能力做好绿色有机食品产业聚集区这篇大文章。

　　打造黑土湿地旅游核心区，考虑世界上仅有三大黑土湿地，中国主要分布在我省松嫩和三江两大平原，其中三江平原黑土湿地是主要的，而我市位于三江黑土湿地核心地带，其稀有性和生态价值，在国内外有一定知名度，也是旅游产业发展自然生态市场导向集聚、聚焦概念地区，极具开发潜力。为此，我们提出以打造黑土湿地旅游核心区为引领，以申报北大荒黑土湿地国家公园为目标，建设国内外最为著名的黑土湿地旅游目的地，就是通过这一自然生态优势，在利用及保护中开发，让旅游业真正成为经济发展的主导产业，让绿水青山变成金山银山。这在许多旅游资源尚不如我们的国内外城市发展中被成功证实。

　　打造对外贸易服务区，“龙江丝路带”主要路径是绥满沿线，以哈尔滨为龙头带动，同时绥满两大口岸基础及区位优势明显，但考虑我市是“龙江丝路带”重要节点城市，地处三江平原腹地、扇形口岸群中心，可以利用开放的通道，在我省三江平原区域发挥重要作用，在口岸竞争中形成产业聚集，向俄远东地区、东北亚借力，全面南联北开，更好地利用国际国内两个市场、两种资源，借势充分释放我市对外贸易的潜力，扩大对外开放水平。

　　(四)关于扶贫脱贫目标。党的十八届五中全会明确提出“到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的目标要求，我市要在在“十三五”时期，坚决打赢脱贫攻坚战，完成贫困县饶河县整体脱贫，实现现行标准下贫困人口全部脱贫。我市现有城市贫困人口6.6万、农村贫困人口3.3万、矿区贫困人口2.5万，为此，建议稿提出，要实现各类贫困人口全部脱贫，必须实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障，将符合政策的贫困人口纳入低保范围，争取分期分批、提前实现脱贫攻坚目标。并对脱贫人口建立长期、稳定、持续的造血机制，确保脱贫人口有接续支撑，防止脱贫后再返贫。坚决杜绝救济脱贫，不养懒人。

　　(五)关于城乡保障性住房建设。“十二五”期间，我市大力推进城乡保障性住房建设，全市棚户区改造完成7.59万套，改造农村泥草(危)房4万余套，城乡中低收入群众的住房条件得到了明显改善，为下一步工作打下了坚实基础。考虑到住房小康是全面建成小康社会的重要指标，也是居民财产性收入增加渠道，建议稿提出，“十三五”时期，我市要充分认清国家、省政策机遇，抢抓时间节点，关注时效性，围绕解决好现有存量棚户区以及危楼改造问题，加快保障性住房建设，实现保障性住房全覆盖。据初步测算，目前全市还有10万余套各类棚户区及危楼改造任务。与“十二五”相比，剩下的大多涉及低收入群体，地处偏远、居住分散，都是完成难度较大的“硬骨头”。但不管有多难，我们都必须在“十三五”期间全部完成这10万余套棚户区改造任务。

　　同志们，讨论、修改、通过“十三五”规划建议，是这次全会的主要任务，做好这项工作对指导我市“十三五”规划纲要编制、引领“十三五”时期经济社会发展具有十分重要的意义。大家要全面把握、深刻领会建议稿提出的目标、任务、举措，认真思考，深入讨论，提出建设性的意见和建议，使建议稿更加完善。同时结合内容，同志们也要深刻思考下一步各自工作内容、措施、结果。