宝山区群体性事件产生的原因及对策

宝山区信访办主任    王顺

在全面构建和谐社会的进程中，处理好人民群众的信访问题，是我们各级组织及广大党员干部和机关工作人员党性所系、职责所在，关系到改革、发展、稳定的大局，是全面贯彻落实科学发展观“以人为本”核心的具体体现。随着社会的不断发展，具体的利益冲突是引发非正常上访甚至是群体性事件的导火索。在当前社会转型时期，多元化的利益群体不可避免地相互竞争和冲突，人们受到各种各样价值观念的冲击，往往会诱发一些社会问题。近段时期以来，越级访、赴省进京访、群体访、多头访、长期访等上访事件逐渐增多，这对社会稳定产生了很大影响，也不利于对公民合法权益的保护，同时浪费了大量的人力、财力和物力。

能否积极预防、妥善处置好群体性事件，是对我们党执政能力、执政水平的重大考验。随着对科学发展观、“以人为本”理念认识的深化，随着公开透明的舆论监督氛围逐渐形成，社会各界越来越有条件对改革方向、存在阻力及改革焦点等形成共识，这将有力推动政治体制改革持续向纵深延伸。

一、群体性上访事件的成因：

所谓群体性上访事件，是指某些利益要求相同或相近的群众或个别团体、个别组织，在其利益受到损害或不能得到满足时，受人策动，经过酝酿，最终采取集会、游行，集体上访，集体围攻冲击党政机关和其他要害部位，集体阻断交通等方式，以求解决问题，并造成甚至引发某种治安后果的非法集体活动。

诱发群体访的成因是复杂的、多方面的。概括起来说，突发性群体事件的成因主要有以下几个方面：

一是因对政府出台的政策、措施不满。在贯彻执行党和国家的一些重大方针政策，特别是直接关系群众切身利益的方针政策时，由于执行者认识上和方法上的简单粗暴，使部分群众利益受损而对政策不满，引起非正常上访。同时，一些政策的制定缺乏严肃性、连续性、科学性，相关政策之间缺乏关联性，也是引起群众非正常上访甚至群体性事件的原因。

近年来，国家出台的一些政策，在执行时使部分群众的利益受到了损失，导致群众不满意，而引起上访。就拿企业离退休的人员来说，相同的职业病人员因死亡时间的不同，而导致遗属享受的待遇差别，导致遗属经常上访。家属临时工辛苦干了大半辈子，为国家的建设立下了汗马功劳，到最后回家养老，没有一分钱待遇，而如今的集体工却可以享受退休的待遇，使她们心里不满，造成上访。随着教师待遇的提高，原企业的教师移交社会后，工资的差异造成教师的上访。

二是企业破产、转制、资产重组及遗留问题。从单位的实际情况来看，企业破产改制后，基本上都要闹一次；甚至在企业改制后因企业经营赢利，资产增值等因素，原改制职工感到吃亏，倒过来又要翻老帐，这已基本上形成了一种规律。

三是因征地、拆迁、环境问题引发大量非正常上访或群体性事件。由于土地征用，拆迁、补偿和安置等等问题，在一定程度上影响了群众的切身利益，或者为获取更多的利益，群众不断非正常上访甚至群体性上访。上访时往往人数较多，情绪激动，堵塞交通，影响正常的生活秩序。而今，只要有拆迁，就会有非正常上访的情况发生。环境污染对群众的影响比较直接，易引起当地群众的“共鸣”，处理不好，甚至引发群体性事件。

四是上访人主观上的心理因素加剧了非正常上访的发生。首先是“官本位”心理。中国经历了一个长期的“人治”社会，形成了行政与司法不分的传统。普通民众遭遇利益的争端、感受不公的侵袭时，他们习惯诉诸的是为民作主的党政官员，而党政官员的批示和关注也往往奏效。它不断强化“谁的官大就找谁”、“人治”要比“法治”管用的印象。其次是“不闹不解决，大闹大解决”的心理。认为将事情闹得越大，解决问题的希望就越大。一些上访者认为要想解决问题就必须往上“告状”，只有闹到省里、闹到中央才有可能给基层增加压力，迫使基层解决问题。在实践中有时确实存在这种情况，一些久拖不决的事情在上级的督办下就能够迅速得以解决，而且上级督办的力度越大，下级就行动得越快，问题就解决得越彻底。第三是“盲从”、“赌气”心理。有些上访人员本没有上访的意愿，由于受别人的邀约，只看到有利的一面，却忽视了问题的特殊性；看到别人上访解决了问题，也不管自己的诉求有没有理、是否合法，只要有人邀约就盲目效仿，盲目上访。甚至有部分上访人员，因为基层干部的某句过激的话激起上访欲望，目的就是为了赌口气、讨个说法。

五是少数上访人从无理上访、缠访、闹访中获得了额外利益，偿到了上访可获得好处的甜头。有些部门，特别是经济条件较好的部门，工作方法简单，为了尽快平息事件，对少数无理缠访者，采用了“花钱买平安”的方式，客观上造成了“会哭的孩子多吃奶”的现象，其结果往往是老的上访者胃口越来越大，新的上访者又不断出现，产生了长期访、甚至缠访等。在上访的当事人中，有一部分多年上访的人员，上访的目的不是为解决问题，而是当成一种职业。一些单位在处理这些人员的问题上为了息事宁人，常常对上访人一味迁就。上级机关如发现有上访者，一律通知下级部门派专车专人接回；有的上级领导以上访人有冤情，生活困难让下级部门给予照顾，为使这些上访者的要求尽可能得到满足，就动用社会福利部门救灾，扶贫专项资金，物资给予“充分”照顾，使这些人的无原则要求得到满足。一些上访人就效仿，同时，使一些本无意上访者也加入了上访行列，企图捞点好处。

二、群体性上访事件的特点：

就总体而言，当前，我国社会是和谐稳定的，总的形势是好的。但是，必须看到，由于我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，由于我国正处于工业化、城镇化加快推进的特殊历史阶段，经济基础和社会结构剧烈变动，利益关系和利益格局深刻调整，影响社会稳定的不确定因素明显增多，由人民内部矛盾引发的群体性事件面广量大，已经成为严重影响社会稳定的最为突出的问题。

一是涉及面广。群体性事件参与的对象有失地农民，房屋被拆迁居民，非公有制企业的权益受损职工，环境污染受害者，“社办厂”的退休老工人，军转人员，出租车司机，个体私营业主，等等，各个阶层人员都有。

二是权益问题突出。每起群体性事件的发生，共性的问题都是与权益息息相关，有的涉及经济利益，有的关系民主权利。人民群众非常重视自身的权益，当权益得不到有效保护或解决时，他们往往在信上不信下、信大不信小、信多不信少、信闹不信息的偏差思想支配下，聚集一起，群体上访，希望通过过激的行为来解决、保护他们的合法权益。

三是组织化程度高。近年，我市发生的群体性事件中，大部分是有组织的，事件的聚散进退直接受指挥者和骨干成员的控制和影响。一些参与人数多、持续时间长、规模较大的群体性事件往往事先经过周密策划，目的明确，行动统一，甚至出现跨地区、跨行业的串联活动。有的还集资上访，寻求媒体支持。

四是行为偏激。主要表现在：一是冲击党政机关，扰乱办公秩序。为了迫使政府和有关部门解决其问题，许多群众较多地采取在政府机关和有关主管部门办公场所前聚集、静坐的做法，少数群众情绪激烈，强行冲击政府机关，有的甚至还以自杀相威胁，严重危害社会稳定。二是堵塞交通，给国家和社会造成损失。三是恶意散布谣言，破坏党群干群关系，影响党和政府形象。

五是处置难度大。由于群体性事件产生的原因很多，有时一件群体性事件中多种矛盾相互交织，加上涉及的人数众多，因此，处理解决的难度相当大。而且，多数群体性事件的参与者提出的要求虽具有一定的合理性，但常常采取不合法的方式，合理要求与不合法行动、无理要求与非法行动相互交织，多数人的人民内部矛盾与少数人的严重违法行为混在一起，如果处理不当，局部问题就可能影响全局，非对抗性矛盾就可能转化为对抗性矛盾。

三、宝山区群体性上访事件的简要情况

1、原矿务局宝山矿买断职工上访事项。宝山区依矿而建，依矿而兴，随着国家产业政策的调整，国有企业改制，原矿务局宝山矿破产，企业职工领取了一次性安置费，与企业解除了劳动关系。自2004年以来，解除劳动关系人员因要求解决“三险”问题和退休待遇问题，曾26次到双矿集团、4次到省、7次进京集体上访，引发了大量的社会问题。2007年12月，省委、省政府派出工作到双鸭山处理这一上访事件。经过黑龙江省处理突出信访问题及群体性事件联席会议研究决定，同意省委、省政府赴“双矿”联合工作组《关于解决“双矿”解除劳动关系人员信访问题的意见》，双鸭山市委、市政府根据省委工作组的意见，制定了《关于落实省委工作组解决双矿集团解除劳动关系人员问题具体意见的实施办法》，使这一困扰我市多年的群体性上访事件有了一个初步的解决方案

2、沉陷区居民上访事项。沉陷区综合治理工程是国务院针对煤矿城市而实施的一项惠民工程，这是一项政策要求高，涉及群众多，社会各界广泛关心、关注的大事。引发居民上访原因主要在三个方面：一是级别鉴定问题。沉陷区受损房屋级别鉴定已截止两年时间，自入户调查以后，部分鉴定为B级的居民便不再维修房屋。由于年久失修，部分房屋出现裂缝加宽、甚至墙体倒塌的现象，已达到C级受损住宅标准，居民要求重新鉴定级别。同时，因B级受损较严重的房屋同C级受损不严重的房屋在外观上没有明显区别，部分鉴定为B级的居民对鉴定结果持有异议，这是目前群众上访的主要原因。二是对安置政策不理解问题。按国家政策规定，对鉴定为A、B级的住宅进行加固维修，但仍有部分A、B级房屋居民坚持认为只要是沉陷区居民，就必须给予上楼安置。对将A、B级房屋纳入棚户区治理范围的政策也不理解，认为棚户区治理搬迁价格过高，要求执行沉陷区搬迁政策。三是心理不平衡问题。按照目前国家治理政策，C、D级与A、B级住宅在治理中补贴额度差距较大，大部分A、B级房屋居民心理不平衡，想通过上访将房屋级别重新鉴定以获得更多的经济补偿。

3、区街企业人员上访事项。在70年代、80年代区街企业蓬勃发展，当时有采石场、油坊、煤场、粮店、运输社等一大批区街企业，区街企业吸纳了大量的居民、无业人员、矿工家属，为经济发展和社会的稳定做出了积极的贡献，到90年代，随着市场经济的逐步发展，单纯依靠密集劳动，没有科技含量、高耗能、高污染、没有市场前景的区街小企业、小作坊逐步失去了市场，2000年前后基本全部关闭、破产、倒闭，属于这种情况的人员宝山区大约有2千余人。当时的这些工厂、小作坊很多都没有办理工商执照，工人没有劳动关系，现在随着他们年龄的增大，退休待遇问题、养老问题成为他们反映的主要诉求。

四、2009年群体性事件仍将考验我们

现有的群体性事件，大多呈现为两种形态：其一是无诉求、无组织、多带有情绪宣泄的集体行为；其二是有明确诉求目的、组织化程度稍高一些的集体行动。而有的事件起初是诉求、目标明晰的集体行动，随着其他人裹挟进去，又演变为没有目的仅是发泄愤恨情绪的集体行为，整个事件表现为两种形态的混合体。此外，目前群体性事件的诉求以经济、民生利益居多，如提升劳动福利待遇、提高移民补偿标准、抗议企业污染环境、追索医疗责任、要求查明亲属死因、抗议客车涨价等等。

金融危机对我国影响正在加剧，与此同时，2009年国有企业下岗或失业人员将比往年增多。一旦因就业困难，失业率“高起”导致个人生存危机，社会矛盾就有可能尖锐化——农民工和大学生两个群体将成为当前最敏感的领域，它们中间有可能隐藏着群体性事件高发的主体。

其一，回乡农民工有可能成为“新闲民”危机。现在已经出现估计超过1000万的农民工返乡，问题是他们能在农村和小城镇找到生计吗？他们留在城市的话，会不会成为新贫民；回到农村的话，会不会成为失去了土地的“新流民”？农村能不能成为城市经济荣枯的蓄水池？受金融危机波及后城里的工作岗位就那么多，春节后将有更多的农民工会选择不出来打工。大部分农民工在家乡多少还有一点土地，短期内他们的基本生计不会出现太大问题，但是如果较长时期内没有得到改观的话，对输出地的治安稳定也是一种挑战。因为这些农民工虽然还不至于成为“新流民”，但是其中的一部分成为“新闲民”是肯定的，闲下来了，没正经工作了，没事做了，总有人会自己琢磨点别的事做。于是，如何化解“新闲民”危机就成为当前的一个热门话题。

其二，大学生是劳动力市场高风险人群。2008年12月4日，郑州的一次招聘会上发生踩人事件是一个明显的信号。他们是受过高等教育的，有自己的思想和思维方式，在社会不能满足其就业要求的情况下，有可能成为社会不稳定的因素。任何国家在任何情况下都存在不完全就业问题，但是要有一个“度”。目前中国这么多的择业人口，现实显然无法满足。国家相关部门已采取措施，可能会缓解就业压力，却不能从根本上解决大学生的就业问题。因而，失业及就业的巨大压力有可能成为导致大学生与社会间紧张、冲突关系的第一因素，并有可能成为劳动力市场上的高风险人群。

党和国家对这些个问题给予了高度关注，并且正在积极采取措施解决这个问题。当然，我们应该看到这个问题确实很严峻，因为中国的对外经济依存度很高，外需减少以后必然会影响国内的实体经济，必然会导致经济总体的趋势下滑，这就有可能给就业带来很大的压力，所以任何人都不可小视这个问题。

五、宝山区预防和处置群体性事件的对策

宝山区委、区政府十分重视辖区存在的群体性上访事项，在处置群体性事件中，注意工作方式方法，抓住主要矛盾，领导重视，措施得力，使得原双矿集团买断事项、沉陷区问题和区街企业群体得到了很好的稳控。

1、建立预警机制，化解异常信访。上访早期的苗头性问题得不到重视和没有及时、妥善处理，是引发群体访的主要原因。宝山区围绕原因找方法、建制度，建立健全了各种重大信访事项报告制度、应急处置预案，明确责任，落实措施，严格防控群体访事件的发生。2008年原宝山矿买断人员没有进京、到省上访，买断人员群体得到了及时的稳控。

2、构建沟通平台，畅通信访渠道。宝山区委、区政府坚持开门接访、党政主要领导接待日接访、处级领导坐班接访和领导预约接访，不断改进、创新接待方式，探索新的工作方法和机制，提高为人民办实事的质量和水平，把群体访问题解决在第一环节，消除在萌芽状态。建立了信访联动机制，统一整合信访资源，及时了解信访信息，通过变群众上访为下访，努力开辟方便群众信访的新渠道，构筑了与来访群众“零距离”沟通平台，在来访者与接访者之间形成良好互动，有效地化解矛盾，积极消除了潜在的上访因素。

3、落实接访责任，及时化解矛盾。从解决实际问题出发，认真落实首办责任制，根据“分级负责，归口办理”的原则，落实首办责任人，明确接访责任，限定时间办结，做到“事事有回音，件件有交代”。对重点信访案件，实行领导包案责任制，确定领导包案、责任单位和责任人，明确处理时限。原宝山矿买断人员上访事项由区委书记和主管信访的政法委书记负责包案，温书记多次接待上访代表，对于上访人员提出的问题及时向市委、市政府进行汇报，并多次召开买断人员大会，宣传政策，解答上访人提出的各种问题。

4、营造大信访格局，注重协调处理。要防控上访问题，真正做到让群众满意，光靠信访部门的力量显然是不够的，宝山区由信访办牵头，综治办、各街道办事处、七星镇、区直各职能部门互相配合，协调处理，协同作战，齐抓共管，形成全区一盘棋的工作格局。对涉及面广的上访案件，各有关部门加强协调处理，发挥各自职能和优势，形成解决问题的合力。

5、加强信访信息收集与反馈，做到及时应变。我们把大力加强信访信息工作作为工作的重中之重，争取工作主动权。建立了重点信访案件和重点人员信息档案，落实全员预警责任，充分发挥公安机关的优势，形成公安、社区相结合，专业队伍、群众联防相结合，纵横交错，覆盖整个社会的情报信息工作体系。充分利用“大调访”工作网络建立信息点，积极开展矛盾纠纷排查化解工作，坚持日常排查与重点排查相结合，及时掌握突出问题，把矛盾解决在萌芽或初始阶段，对于群体性事件坚持治“早”，防止形成事实。