人民防空是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，是利国、利民的社会公益事业。加强人防建设是提高国家应对战争和突发事件能力的战略举措，是打赢信息化战争的重要基础。新的战略形势特别是台海和朝鲜半岛局势的发展变化，使人防工作面临新的机遇和挑战，也给人防建设提出了新的更高要求。各级党委、政府和军事部门要从实践“三个代表”重要思想的政治高度，从维护国家安全和人民群众根本利益的战略高度，从推进中国特色军事变革的全局高度，以科学发展观深刻理解党中央、国务院和中央军委的战略意图，充分认识人民防空建设的战略地位和重大意义。坚持人民防空建设与经济社会发展相协调，与城市建设相结合，与军队防空体系建设相衔接，依法将人防建设纳入国防建设和城市建设规划，纳入国民经济和社会发展计划，纳入政府考核指标，综合运用经济、法律、行政手段，促进人防建设与城市建设、军事斗争准备同步协调发展。依法建设人防就是要在全社会和全体公民特别是执法者中，养成自觉尊重法律、维护法律的权威、严格依法办事的思想意识，提高全社会对人民防空的认知度，使人防战线的全体职工能够在党的领导下依照法律规定，通过各种途径和形式管理人防事务，保证人民防空建设的依法进行，逐步实现人民防空建设的规范化、法制化和程序化。但是，在实践中，由于和平时期人们对人民防空观念的淡漠，影响和滞碍了人防依法建设的进程，为此，结合几年来的工作实践，就依法建设人防面临的问题及对策谈点粗浅意见。

　　一、 依法建设人防面临的问题

　　(一)思想缺位

　　历史和实践告诉我们，法律是迄今为止人类社会探索出来的治理国家的最合适的模式。新中国成立后，由于各种因素特别是传统的封建“人治”思想的影响，我们党在治国方略的选择上发生过偏差，走了一段弯路。党的十一届三中全会总结“文化大革命”中法制被严重破坏。“无法无天”的惨痛教训，清醒的认识到加强法制的重要性和紧迫性。邓小平同志曾深刻地指出“还是要搞法制，搞法制靠得住些”，并提出了“有法可依，有法必依，依法必严，违法必究”这一社会主义法治的基本原则。人民防空要生存要发展，必须走依法建设轨道。但是，由于长期的和平环境，使人们逐渐淡化了对人民防空的认识，其主要表现是：一是思想上重经济轻防御，把主要精力都倾注于抓经济、抓效益，在相当一些层面领导的思想意识上，还没有把人防摆上位置，一提人防先放一放、等等再考虑等；二是行为上只看重当前忽略长远规划。一些部门领导只注重立足现实搞政绩工程，而忽略着眼未来、长期规划、造福子孙，把人防建设看作可有可无，总之，战争一时还打不起来。三是重“市场”轻“战场”。在市场经济经济条件下，不能合理地分配“市场”与“战场”的双重需要，不能合理地处理经济效益与战备效益及社会效益三者关系。缺乏工作的科学性、统筹性、合理性。人民防空建设是全社会和公民的共同责任，但是，由于我们宣传力度不够，致使人防义务工收费工作落实不到位，其根源在于思想上人防建设缺位。

　　(二)、人防政策落实不到位

　　根据国人防办字第18号文件《关于颁发人民防空工程建设管理规定的通知》要求精神，新建民用建筑10层(含)以上或者基础埋深3米(含)以上民用建筑按照地下首层建筑面积修建6级(含)以上防空地下室；居民住宅以外的其他民用建筑地面总建筑面积在2000平方米以上的，按照地面建筑面积的2-5%修建6级(含)以上防空地下室。我市按照城市规划区域内新建民用建筑总建筑面积建防空地下室面积远没有达到应建面积，而且易地建设费的收缴也达不到应收标准和做到应收尽收。

　　(三)体制问题

　　体制设置是否合理、理顺是做好人防工作的前提条件。自人民防空工作部门成立以来，各地的基层人防工作机构设置就不尽相同，特别是县、区人防机构体制上的问题，不仅给人防工作带来了不便，也给人防行政执法提出了新问题。

　　人民防空法规定：“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”。这就从法律上确定了县级以上地方各级人民政府人防主管部门的人防行政执法资格，以及人防行政执法职权性质。例如：依法建设和管理人民防空工程、建设和管理人民防空通信、警报系统，依法收缴社会负担的人民防空经费，依法开展全社会的人民防空宣传教育和开展“三防”知识教育，依法组织训练人民防空专业队等。但是，近几年，机构改革后，各县、区人防机构设置五花八门。有的挂靠在建设局，有的挂靠在政府办，仅就双鸭山市县、区人防设置为例，集贤县作为重点县保留了人防机构，独立办公，独立行使行政主权；宝清县挂靠在建设局，隶属于建设局，饶河县也是与建设局合置办公，设置建设局副局长兼人防办主任，设置人防专职人员，而友谊县则挂靠在政府办公室，由1名工作人员兼职负责人防工作。区级机构均挂靠在区武装部，由军事科负责人防工作，武装部长兼人防主任。通过几年工作实践感到机构体制问题不理顺，对全面贯彻执行《人民防空法》存在很多不利因素；一是按照《人防法》规定，各地市在县、区级人防机构的设置上不理顺，从而造成了人防县、区级机构行政执法主体资格的不合法。人防行政执法主体，是指依法具有行政职权，能够以自己的名义做出行政行为并对该行为的效果独立承担法律责任的组织，具体就是指各级政府的人防行政主管部门。由于隶属关系的改变使现有的个别县、区级人防机构不能独立行使和主张权利，事实上，它们已不再具备做出行政行为并对该行为效果独立承担责任的权利。双鸭山市人防办，根据工作需要，对所属区级人防部门实施了行政执法委托授权，使其能够独立行使执法权利。但是，这种委托受《行政许可法》和《行政处罚法》约束，委托具有一定局限性，即许可权利和处罚权利不能委托，而且，受委托单位仍不能独立承担法律责任，一切法律责任必须由委托方全部承担，这样就要求委托方对被委托方进行严格的执法资格培训和把关，否则，委托方将承担由此而发生的一切法律责任。

　　(四)处罚不利

　　《人防法》对法律责任作出了明确规定。自1997年1月1日《人防法》施行以来，我们在《人防法》的宣传方面以及在人防收费及结建工作方面比较侧重，但是，人防行政处罚方面成功经验不多，至少在全省人防系统没有明确人防处罚机构，按照《行政许可法》和《行政处罚法》要求，对人防建设中违法行为的监督，行政处罚决定的决定、听证程序以及行政处罚的执行都需要须处罚资格的主体去实施，而且处罚的程序要严谨、程序合法。在我们的工作实践中，人防行政处罚还存在一定的盲区，有待我们去拓展和挖掘，人防行政处罚的有效实施，对推进人防建设的全面健康发展以及人防新的经济增长点都将起到积极地促进作用。

　　二、依法建设人防几点建议

　　(一)依法建设人防为科学决策提供程序保障

　　决策是执行的前提，是执行的基础。正确的决策是正确行动的前提，错误的决策则是错误行为的先导。近几年来，陆续出台的各项人防法律法规为我们依法建设人防提供了有力的法律依据，重点在于我们怎样更好的去贯彻执行。

　　例如：

　　1、机构体制问题能否通过协调加以依法理顺。

　　2、人防行政许可程序化，按照统一规范的工作流程，不允许出现工作偏差。

　　3、人防行政处罚法律化。

　　强调人防建设法制化是为决策科学服务的。行政与经济活动中的程序一旦法律化，就成为法定程序，任何人都不得违反。相关项目的启动和实施都必须依法进行，谁违反了机关的规定，谁就应承担相应的法律责任。

　　(二)依法建设人防，注重人防行政执法的实效性

　　一方面，我们要加大人防执法力度，健全人防法规体系，也就是说，不仅要有法可依，还要有法必依，违法必究。因此，依法加强人防建设除应不断完善法规体系外，更重要的是要强化法治意识，加大执法力度，各级政府要把人防法规列入行政执法范畴，确保人防法规的落实。

　　另一方面，要加强执法监督。为确保各级行政机关能够正确行使执法职权，按照人防法要求健康运行，必须强化监督，既要通过合法权形成监督制约机制，保证机关之间实施互相监督，同时，要强化舆论监督，形成有效的执法监督渠道，克服人防行政执法中的“不作为”，同时也要坚决避免人防行政执法中的“乱作为”。

　　(三)以科学发展观指导人防依法建设协调健康发展

　　理论是实践的总结，是在实践的基础上总结概括的思想成果。人防依法建设能否协调发展必须以科学发展观为指导。人防建设发展与法治的发展要符合自身发展的规律，要适应社会发展的规律，要与机关的社会因素协调一致。

　　1、依法建设人防要正确处理当前与长远规划的关系。

　　人防建设要做到科学发展，就必须正确处理当前与长远的关系，既要充分认识人防建设的长期性，也要看到做好现实工作的必要性紧迫性，有计划有步骤地搞好人防建设。要坚持长远规划、长期建设，确保人防事业的全面协调，可持续发展。

　　2、依法建设人防要正确处理好社会效益、经济效益和战备效益三者之间的关系。

　　战备效益是人民防空的立业之本，社会效益是人民防空的强业之源，经济效益是人民防空的兴业之路。和平时期，人防建设要实现良性循环，科学发展，必须正确处理好“市场”与“战场”的关系，确立人防“三个效益”相互统一观念，在保证战备效益的前提下，通过积极参加社会抢险救灾和应急求援等途径，发挥人防部门的职能作用，展示作为，确保地位，争取支持，以促进和平时期人民防空建设的全面、健康、协调、可持续发展。

　　3、依法建设人防要正确处理人防自身建设与部门协调之间的关系

　　人民防空是一项社会系统工程，是一项全民性的战备工作，涉及面广，要做到科学发展，不能只靠人防部门自身，必须在各级党委、政府和军事部门的统一领导下，调动各方面、各部门的积极性，共同努力。

　　首先，人防部门要认真履行自身职责和使命，强化自身业务建设，培养一支“政治坚定、业务精湛、纪律严明、作风过硬、廉洁高效”的人防队伍。

　　其次，人防部门要主动与各职能部门建立协作关系。例如：人防与消防的关系，人防与规划的关系，人防与城建、与财政的关系等等，即依法将人防建设纳入国防建设和城市建设规划，纳入国民经济和社会发展计划，将人防建设经费纳入地方财政预算，做到人防建设与城市建设发展同步规划、同步建设、同步发展。通过人防部门与各职能部门的相互配合与协调，充分发挥各职能部门的作用，各司其职，各尽其责，为人防建设全面健康协调发展创造良好发展环境。